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對(duì)當(dāng)今食品藥品監(jiān)管體制的分析應(yīng)當(dāng)主要聚焦在食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展變化上。藥品監(jiān)管體制自國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局(今天國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的前身)成立以后并沒有什么變化，只是隨著食品安全監(jiān)管體制的變化在變換所屬部門，其實(shí)際監(jiān)管體制、機(jī)制與制度設(shè)計(jì)一直保持著相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。但是，當(dāng)今一些地區(qū)以“市場(chǎng)監(jiān)管體制”替代“食品藥品監(jiān)管體制”的變革也對(duì)藥品監(jiān)管產(chǎn)生了巨大的影響，這一點(diǎn)在后文中將一并分析。

　　對(duì)當(dāng)今食品安全監(jiān)管體制的分析同時(shí)還必須建立在對(duì)既往體制產(chǎn)生、發(fā)展的歷史沿革的分析總結(jié)之上。因此，本文第一部分是對(duì)食品安全監(jiān)管體制歷史沿革的簡(jiǎn)單回顧與分析。在厘清既往體制的由來與利弊之后，可以清晰地看到當(dāng)今食品藥品安全監(jiān)管體制的歷史淵源。本文第二部分將著重對(duì)當(dāng)今食品藥品監(jiān)管體制的不同類型進(jìn)行分析，得出初步結(jié)論。第三部分是本文的重點(diǎn)。在對(duì)食品藥品監(jiān)管體制的發(fā)展方面，本文將嘗試得出適合中國(guó)當(dāng)今國(guó)情、將食品藥品安全保障這一公共目標(biāo)收益最大化的體制建設(shè)構(gòu)想。

　　本文強(qiáng)調(diào)“基于監(jiān)管實(shí)踐的分析”，是希望從“自下而上”的角度對(duì)體制的利弊做深入的探討。對(duì)某一行政體制的分析當(dāng)然離不開行政管理學(xué)、行政法學(xué)等理論的借鑒，但是罔顧食品藥品監(jiān)管實(shí)踐生態(tài)的存在，則分析將無法難免“不接地氣”，結(jié)論最終可能“大而無用”。

　　一、2013年以前食品藥品監(jiān)管體制的回顧與分析[1]

　　迄今為止，筆者將食品安全監(jiān)管的歷史變遷大致分為四個(gè)階段，即：以“食品衛(wèi)生”為主導(dǎo)思想的“單一部門”監(jiān)管階段(1953～2004);以“食品安全”為主導(dǎo)思想的“多部門”初級(jí)監(jiān)管階段(2004～2009);食品安全監(jiān)管的“多部門”縱深發(fā)展階段(2009～2013);和以食品安全為主的多種體制并存的“一體化監(jiān)管”階段(2013～)。

　　(一)幾個(gè)對(duì)體制變革產(chǎn)生巨大影響卻存在爭(zhēng)議的事實(shí)。

　　一是，2004年以前，中國(guó)的食品安全監(jiān)管是以“食品衛(wèi)生”為概念、以衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)的“單一部門”監(jiān)管體制。這種體制初現(xiàn)于1953年，“新中國(guó)成立初期，中國(guó)政府對(duì)食品的關(guān)注主要是充足的糧食供應(yīng)問題，對(duì)食品安全的關(guān)注則主要源于由衛(wèi)生問題引發(fā)的疾病和中毒事件。”[2] 1953年，政務(wù)院第167次政務(wù)會(huì)議決定成立與行政區(qū)劃相一致的省、地、縣三級(jí)衛(wèi)生防疫站。

　　1965年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《食品衛(wèi)生管理試行條例》，條例規(guī)定：“衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生的監(jiān)督工作和技術(shù)指導(dǎo)”。這種“單一部門”的體制模式一直延伸到2004年。這一時(shí)期的監(jiān)管以“結(jié)果”導(dǎo)向?yàn)橹?，監(jiān)管的外延領(lǐng)域、范圍、以及內(nèi)容都相對(duì)較為簡(jiǎn)單。其間，盡管1979年改革開放以后的食品衛(wèi)生監(jiān)管內(nèi)容逐漸豐富，法律法規(guī)逐步建立，但是整體的“單一部門”的“食品衛(wèi)生”監(jiān)管形態(tài)并沒有發(fā)生根本性的改變。在此期間，雖然衛(wèi)生部門幾經(jīng)變革、努力適應(yīng)不斷發(fā)展變化的食品安全客觀形勢(shì)的需要，但卻依然不能夠滿足食品安全監(jiān)管任務(wù)的要求。盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為食品安全監(jiān)管的“多部門化”是從1995年開始的，但是從體制變遷的歷史與各部門“三定方案”的規(guī)定、以及實(shí)際行使的監(jiān)管職責(zé)分析，沒有證據(jù)表明在2004年以前，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)和工商部門在具體履行行政監(jiān)管職責(zé)方面真正參與了食品安全監(jiān)管。[3]有觀點(diǎn)把出入境檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管作為是當(dāng)年已然是“多部門監(jiān)管”體制的一個(gè)證據(jù)列出，這顯然是不成立的。

　　二是，在中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的歷史發(fā)展中，以“食品安全”為正確概念出現(xiàn)的食品安全監(jiān)管，是與“多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管”模式同時(shí)出現(xiàn)的。其標(biāo)志應(yīng)當(dāng)以2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定(國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào))》為標(biāo)志。這也是“食品安全”概念第一次出現(xiàn)在國(guó)家級(jí)規(guī)范性文件里。

　　三是，于2003年成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局并未履行過具體的食品安全監(jiān)管職責(zé)。站在歷史的角度回顧其角色定位，充其量不過是一個(gè)“協(xié)調(diào)者”的角色。與其“三定方案”的職責(zé)賦予確實(shí)比較吻合，即“綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、依法組織對(duì)重大食品安全事故的查處”。當(dāng)時(shí)該局內(nèi)部主責(zé)食品安全的機(jī)構(gòu)設(shè)置也證明了這一點(diǎn)。

　　(二)2004年至2013年的食品安全監(jiān)管體制的回顧與特點(diǎn)。

　　一是“多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管”是當(dāng)時(shí)監(jiān)管體制的主要模式。食品安全監(jiān)管的具體職責(zé)由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生等四個(gè)部門主要負(fù)責(zé)。同時(shí)，商務(wù)、出入境、公安、城管等部門也分別承擔(dān)了一些相關(guān)職責(zé)。二是國(guó)家食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局)的設(shè)立，以及在省級(jí)出現(xiàn)的三種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的模式(即大部分地區(qū)沿襲的國(guó)家模式、北京的食品安全辦公室設(shè)在工商部門的模式、以及上海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與具體職責(zé)合并設(shè)立的模式)是凸顯食品安全監(jiān)管制度與體制開始正式登上歷史舞臺(tái)的標(biāo)志，其宣示意義大于其實(shí)際發(fā)揮的作用。三是從中央到地方的縱向體制建立順暢，各部門是在原有建制上增加職能，對(duì)食品安全監(jiān)管體制的建立并無影響。四是各級(jí)地方政府作為食品安全的責(zé)任主體的制度設(shè)計(jì)開始運(yùn)行。但是積蓄已久的食品安全問題“井噴式”的爆發(fā)使公眾的容忍底線不斷升高，政府面臨的壓力不斷增大，在無法有效遏制食品安全問題的現(xiàn)實(shí)中，對(duì)食品安全監(jiān)管的責(zé)難自然日益高漲。然而，相對(duì)于剛剛組合到一起的食品安全監(jiān)管“多兵種”混合編隊(duì)而言，迎戰(zhàn)這種沒有緩沖期的“硬仗”多少有些無奈，由此而產(chǎn)生的諸多監(jiān)管不力也屬于這一階段無法規(guī)避的客觀現(xiàn)象。所以，當(dāng)時(shí)一些以此為依據(jù)而對(duì)“多部門監(jiān)管體制”進(jìn)行否定的觀點(diǎn)從歷史發(fā)展的角度看來未免結(jié)論下得太早。

　　這一時(shí)期“多部門分環(huán)節(jié)”監(jiān)管體制的利弊與成因分析如下。

　　“正收益”分析。

　　1、多部門監(jiān)管體制的設(shè)立從根本上解決了原衛(wèi)生“單一部門”監(jiān)管的諸多問題。

　　一是解決了從“食品衛(wèi)生”監(jiān)管到“食品安全”監(jiān)管的認(rèn)識(shí)與問題。從“食品衛(wèi)生”到“食品安全”的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不算漫長(zhǎng)的過程。2009年公布實(shí)施的《食品安全法》的立法啟動(dòng)于2005年，立法項(xiàng)目最初的名稱為“《食品衛(wèi)生法》修訂”，在立法調(diào)研的過程中，隨著對(duì)“食品安全”概念的認(rèn)識(shí)，最終確定為《食品安全法》的起草并最終得以出臺(tái)。多部門監(jiān)管體制的確立使食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的“全過程監(jiān)管”思想在監(jiān)管實(shí)踐層面上成為可能。

　　二是解決了監(jiān)管力量與監(jiān)管需求不匹配的問題。衛(wèi)生行政部門的“食品衛(wèi)生”監(jiān)管體制是“單一部門”監(jiān)管的典型模式。存在的缺陷并不僅僅是監(jiān)管思想和理念的不到位，還包括監(jiān)管力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足客觀的需求、監(jiān)管措施、方式方法和監(jiān)管力度與形勢(shì)要求相距甚遠(yuǎn)等情況。當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生行政部門承擔(dān)著醫(yī)療防病等多項(xiàng)行政職責(zé)，以及醫(yī)院管理等行業(yè)管理職責(zé)，“食品衛(wèi)生”僅僅是其公共衛(wèi)生職責(zé)中的一項(xiàng)。面對(duì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而劇增的食品安全問題，衛(wèi)生行政部門即使全力以赴都不能很好應(yīng)對(duì)，更何況“食品衛(wèi)生”監(jiān)管只是其“副業(yè)”、由其下屬的衛(wèi)生監(jiān)督所代行職責(zé)。多部門監(jiān)管體制從監(jiān)管力量上解決了這一問題。

　　三是一定程度上解決了權(quán)利過于集中導(dǎo)致的 “規(guī)制被俘獲”和“尋租”問題。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗[4]?！皢我徊块T”體制極易產(chǎn)生相對(duì)的“絕對(duì)權(quán)力”。多部門監(jiān)管使食品安全監(jiān)管的權(quán)力分屬于不同部門，并且由于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之間的自然相關(guān)性，各部門之間自然形成了相互監(jiān)督、相互制約的現(xiàn)實(shí)。

　　2、在形式上實(shí)現(xiàn)了從某一食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管到從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管?！皬霓r(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的基本思想之一。實(shí)現(xiàn)這一思想不僅需要與監(jiān)管需求相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員隊(duì)伍，并且還需要針對(duì)不同類型食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管措施、方法與結(jié)果評(píng)估。多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管在一定程度上做出了解決這個(gè)問題的嘗試。

　　3、“分散化的公共治理”模式使食品安全監(jiān)管的透明度、社會(huì)參與度發(fā)生顯著變化。多部門監(jiān)管使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)的信息不再是在一個(gè)封閉的“單一部門”內(nèi)部流動(dòng)，而“被迫”進(jìn)行跨部門流動(dòng)。這種信息流動(dòng)隨著部門銜接的剛性需求、“分環(huán)節(jié)問責(zé)制”力度的加大、以及食品安全統(tǒng)一目標(biāo)的整合要求等因素變化，逐漸變得公開透明。加上政府信息公開要求的力度不斷增大，食品安全的公眾參與度在這一時(shí)期發(fā)生了較為顯著的變化。

　　4、“多部門”的協(xié)同治理推進(jìn)了中國(guó)食品安全監(jiān)管的歷史進(jìn)程。對(duì)同一目標(biāo)(保障食品安全)的不同治理(多部門監(jiān)管)使很多過去被掩蓋的問題浮出水面，成為各部門經(jīng)常爭(zhēng)論的話題。爭(zhēng)論的負(fù)收益可能是推諉扯皮、“齊抓不管”，但是，不容忽視的一個(gè)正收益是問題的曝光與建立在爭(zhēng)論基礎(chǔ)之上的辨析。與問題被掩蓋相比，問題的暴露意味著解決的可能，而爭(zhēng)論往往是得出正確結(jié)論的必由之路。站在歷史的今天回顧這一時(shí)期各部門的爭(zhēng)論，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：很多問題的解決真正推進(jìn)了食品安全監(jiān)管的發(fā)展。

　　“負(fù)收益”分析

　　1、多部門監(jiān)管的“邊界”不清導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮、“齊抓不管”的情況屢見不鮮，成為社會(huì)公眾詬病的眾矢之的。對(duì)同一公共事物的跨部門協(xié)同監(jiān)管必然會(huì)出現(xiàn)協(xié)同不力的諸多問題?！斑吔纭辈磺灞闶瞧渲兄?。在這一時(shí)期，食品安全概念與如何監(jiān)管的“新生態(tài)”狀態(tài)，和各部門“初學(xué)乍練”的“新生態(tài)”交織在一起，再加上分環(huán)節(jié)監(jiān)管只是一個(gè)基本分工，對(duì)于具體職責(zé)確權(quán)在標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險(xiǎn)管理、行為監(jiān)管、行政處罰等諸多方面都存在著需要進(jìn)一步厘清的問題，所以各部門之間的“邊界”模糊不清是一種客觀事實(shí)。出于“趨利避害”的“理性經(jīng)濟(jì)人”選擇，各部門的推諉扯皮成為這一時(shí)期逐漸顯現(xiàn)的問題。在一定程度上造成了一些食品安全問題的監(jiān)管“真空”。

　　2、各部門各自為政的監(jiān)管模式導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的各自為政，造成信息溝通不暢、監(jiān)管原則、制度、方法、行為等不一致現(xiàn)象，客觀上造成了食品安全監(jiān)管的“混亂”局面。食品安全監(jiān)管是建立在一定自然科學(xué)專業(yè)基礎(chǔ)之上的政府公共管理事務(wù)。就專業(yè)知識(shí)與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)而言，除當(dāng)時(shí)分工負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生行政部門以外，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商部門均屬嚴(yán)格意義上的“外行”。與此同時(shí)，各部門在各自的監(jiān)管領(lǐng)域均有一套相對(duì)成熟固定的監(jiān)管思想與實(shí)踐方法，“路徑依賴”便自然而然地成為了各部門的選擇。如質(zhì)監(jiān)部門將食品安全法賦予的“食品生產(chǎn)許可”職責(zé)與其原來執(zhí)行的“工業(yè)生產(chǎn)許可證管理制度”合二為一;工商部門對(duì)“食品流通許可”的具體做法基本參照《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》的注冊(cè)方法，等。客觀來說，這種“路徑依賴”是可以理解的。但是卻對(duì)食品安全的統(tǒng)一監(jiān)管原則形成了負(fù)面影響。一個(gè)直觀的問題就是：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者將無所適從。他們要在不同的“環(huán)節(jié)”按照不同部門的要求去辦理相關(guān)事項(xiàng);而由于標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)管行為與方式、案件查辦等具體職責(zé)行使方面的差異，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者同樣的行為卻很可能遭遇來自不同部門的不同判定。同時(shí)，由于部門間的自然分野，“信息割據(jù)”成為常態(tài)，盡管有食安辦、食品藥品監(jiān)管部門等綜合協(xié)調(diào)部門的信息整合，但是相對(duì)于大量需要無縫隙銜接的具體監(jiān)管信息交流而言，其作用并不明顯。

　　3、食品安全監(jiān)管的“無縫隙”化、整體化要求無法實(shí)現(xiàn);無法適應(yīng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和食品消費(fèi)多樣化、多元化的發(fā)展趨勢(shì)。形式上的多部門全過程分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制遭遇了跨部門協(xié)同監(jiān)管的問題瓶頸。這種“縫隙”的存在使全過程監(jiān)管的實(shí)際效果大打折扣，食品安全整體化的目標(biāo)在“協(xié)同困境”下難以實(shí)現(xiàn)。與這一監(jiān)管體制困境形成對(duì)比的是：食品消費(fèi)隨著社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出多元化需求的趨勢(shì)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)下也開始快速發(fā)展。本已捉襟見肘的多部門監(jiān)管更加無法適應(yīng)這種變化。在此形勢(shì)下，催生了當(dāng)今食品藥品監(jiān)管體制的改革。

　　二、當(dāng)今食品藥品監(jiān)管體制利弊分析

　　當(dāng)今全國(guó)食品藥品監(jiān)管體制在兩個(gè)維度上存在著不一樣的情形：一是在部門設(shè)置的“橫向”維度上存在著食品藥品監(jiān)督管理部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門的情況;二是在“縱向”維度上存在著“垂直”管理與“屬地”管理的情況。兩個(gè)維度的交叉使當(dāng)今的食品藥品監(jiān)管體制呈現(xiàn)出一種奇特的“混亂”局面。

　　(一)當(dāng)今食品安全監(jiān)管體制類型

　　1、“屬地管理”且省級(jí)為“食品藥品監(jiān)管部門”、基層監(jiān)管為市場(chǎng)監(jiān)管部門的模式。代表省市：全國(guó)大部分省市。

　　2、“垂直管理”的市場(chǎng)監(jiān)管模式。代表省市:天津。

　　3、“垂直管理”的食品藥品監(jiān)管模式。代表省市：北京。

　　(二)體制對(duì)比分析

　　1、“屬地管理”模式與“垂直管理”模式的比較分析

　　“屬地管理”模式是指基層食品藥品監(jiān)管部門(市場(chǎng)監(jiān)管部門)由同級(jí)地方人民政府管轄、即所謂“人、財(cái)、物”和工作均由同級(jí)地方政府負(fù)責(zé)的體制模式。

　　“垂直管理”模式是指基層食品藥品監(jiān)管部門(市場(chǎng)監(jiān)管部門)由上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門管轄、“人、財(cái)、物”和工作均由上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)的體制模式。

　　從食品藥品監(jiān)管的角度出發(fā)，兩種體制模式的對(duì)比與利弊分析如下。

　　一是監(jiān)管“驅(qū)動(dòng)力”分析。

　　食品藥品安全是關(guān)系到每一個(gè)人身體健康、生命安全的基本民生問題。對(duì)于這一“公共產(chǎn)品”本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，在兩種管理體制模式中應(yīng)該沒有區(qū)別，也是食品藥品監(jiān)管的最根本的驅(qū)動(dòng)力。但是，由于同級(jí)地方政府和上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)區(qū)別較大，基于同一認(rèn)識(shí)的驅(qū)動(dòng)力并不相同。地方政府除了需要對(duì)本地區(qū)的各種安全負(fù)責(zé)以外，還承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、地區(qū)建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化等很多公共管理職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中“身兼數(shù)職”的地方政府實(shí)際存在著以下“驅(qū)動(dòng)力”不足的情形：在多項(xiàng)政府績(jī)效評(píng)估面前，完成能夠彰顯政績(jī)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政稅收、社會(huì)穩(wěn)定等指標(biāo)自然會(huì)排在以“風(fēng)平浪靜”為標(biāo)志的食品藥品安全監(jiān)管前面;在食品藥品監(jiān)管力度加大、對(duì)地區(qū)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法行為的處罰往往會(huì)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者形成正面博弈，而這一博弈的第三方參與者――地方政府則可能由于“規(guī)制被俘獲”的原因，以“維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等理由而明示或暗示監(jiān)管部門“放水”，這時(shí)候“屬地管理”的體制將形成負(fù)向“驅(qū)動(dòng)力”。這并非是邏輯推斷，在當(dāng)今很多食品藥品監(jiān)管“屬地管理”的地區(qū)這種情況并不罕見。

　　就“驅(qū)動(dòng)力”而言，在“垂直管理”體制中，同為食品藥品監(jiān)管部門的上一級(jí)管理者則可以從體制上規(guī)避上述問題。不僅如此，在以“安全換市場(chǎng)”的問題博弈中，“垂直管理”體制還可以在一定程度上對(duì)地方政府形成制約。

　　二是監(jiān)管的“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”關(guān)系分析。

　　食品安全“屬地管理”的認(rèn)識(shí)源于“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”的思想，依據(jù)是剛剛修訂的《食品安全法》。本法第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制?！睉?yīng)當(dāng)說，“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”的思想沒有問題。問題在于：奉行這一思想并不意味著應(yīng)當(dāng)將食品安全監(jiān)管以“屬地管理”體制進(jìn)行落實(shí)。因?yàn)楦骷?jí)地方政府應(yīng)當(dāng)全面負(fù)責(zé)屬地的“食品安全”，而不僅僅是“食品安全監(jiān)管”責(zé)任。眾所周知，食品安全的第一責(zé)任人是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。所以，地方政府應(yīng)當(dāng)以“屬地”的食品安全“源頭控制”為重點(diǎn)，從這一地區(qū)的發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、招商引資政策等開始，以政策工具為主要手段，從政府管理的“源頭”對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行安全規(guī)制。較之上述全面規(guī)制手段，食品安全監(jiān)管具有單一性、滯后性、專業(yè)化、高成本等特點(diǎn)，屬于行政部門的職責(zé)特征。將政府職責(zé)定位在“食品安全監(jiān)管”方面，實(shí)際上是弱化了地方政府食品安全的管理能力與責(zé)任，將食品安全的控制點(diǎn)后置，與食品安全“源頭控制”的思想相悖。同時(shí)，以食品安全法作為“屬地管理”的法律依據(jù)并不正確。食品安全法所指的“負(fù)責(zé)”是后文中的具體表述“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)督管理工作”，而不是讓地方政府將具體承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法隊(duì)伍“據(jù)為己有”。

　　此外，將食品藥品監(jiān)管部門“屬地管理”的做法與《藥品管理法》的規(guī)定不符?！端幤饭芾矸ā返谖鍡l第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與藥品有關(guān)的監(jiān)督管理工作?！睋?jù)此規(guī)定，藥品監(jiān)管職責(zé)在省級(jí)政府及同級(jí)食品藥品監(jiān)管部門?！皩俚毓芾怼钡捏w制并不適用于藥品監(jiān)管。

　　三是履職履責(zé)能力分析。

　　食品安全監(jiān)管是任何“單一部門”都不能包打天下的公共管理事物?！皩俚毓芾怼痹诰C合調(diào)度各部門執(zhí)法資源、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)指揮、聯(lián)合行動(dòng)等方面具有優(yōu)勢(shì)。但是，出于同樣的原因，地方政府將食品藥品監(jiān)管部門作為一支“綜合執(zhí)法力量”而委派以其它執(zhí)法任務(wù)的情況也屢見不鮮。而“垂直管理”的優(yōu)勢(shì)在于其管理目標(biāo)與職責(zé)的“專一”、指揮管理的專業(yè)化與排除地方干擾的能力。此外，由于“屬地管理”體制對(duì)“人、財(cái)、物”的絕對(duì)控制。食品安全監(jiān)管專業(yè)人員的非專業(yè)流動(dòng)不能被排除，可能造成監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)下降、監(jiān)管人員學(xué)習(xí)與提高專業(yè)能力的動(dòng)力不足、監(jiān)管目標(biāo)短期化、表面化等現(xiàn)象。

　　2、“市場(chǎng)監(jiān)管”體制與“食品藥品監(jiān)管”體制的比較分析

　　“市場(chǎng)監(jiān)管”體制模式是將原工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品等部門合并為一個(gè)行政監(jiān)管執(zhí)法部門的體制。這種改革的理論依據(jù)可以從“大部制”改革的理論中找到影子，現(xiàn)實(shí)的支持往往是以“機(jī)構(gòu)人員得到精簡(jiǎn)、監(jiān)管力量整合、對(duì)市場(chǎng)主體的行政檢查整合”等作為體制的正收益評(píng)價(jià)。下面，本文就兩種體制的公共事物性質(zhì)、設(shè)計(jì)目標(biāo)的可行性、監(jiān)管實(shí)踐中的問題等方面進(jìn)行對(duì)比分析。

　　一是兩種體制的公共管理性質(zhì)分析。

　　如前文所述，食品藥品監(jiān)管是對(duì)基本民生問題的規(guī)制，是聚焦食品藥品等這些特殊商品特定風(fēng)險(xiǎn)的公共管理行為，是以食品藥品的“市場(chǎng)化”為前提、但并不局限于“市場(chǎng)”的全過程監(jiān)管。但工商、質(zhì)監(jiān)等部門的“市場(chǎng)監(jiān)管”職責(zé)指向的是競(jìng)爭(zhēng)秩序、產(chǎn)品(商品)質(zhì)量?jī)?yōu)劣等市場(chǎng)秩序問題，盡管其中某些問題可能會(huì)嚴(yán)重到涉及人身安全，但也屬于非常態(tài)的特殊情形，就一般而言，其監(jiān)管并不指向基本民生問題。

　　所以，就公共管理性質(zhì)而言，食品藥品監(jiān)管不是“市場(chǎng)監(jiān)管”，其治理問題的重要性、治理幅度和治理目標(biāo)均與“市場(chǎng)監(jiān)管”截然不同。

　　二是體制設(shè)計(jì)目標(biāo)的可行性分析。

　　從《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和“三定方案”的規(guī)定分析，食品藥品監(jiān)管“一體化”(對(duì)“一體化監(jiān)管”概念在后面將做進(jìn)一步分析)體制設(shè)計(jì)的目標(biāo)主要是：整合食品藥品行政監(jiān)管職責(zé)，形成專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍與職能歸屬，規(guī)范食品藥品行政執(zhí)法行為。從當(dāng)前國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局以及各省食品藥品監(jiān)督管理局的履職情況看，目標(biāo)的設(shè)計(jì)基本得到實(shí)現(xiàn)：法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)在逐步建立與整合;食品藥品監(jiān)管的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)正在不斷的統(tǒng)一完善之中;監(jiān)管與執(zhí)法行為在全國(guó)范圍內(nèi)逐步規(guī)范。

　　在《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》中有這樣一段表述：“立足于促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。加快形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場(chǎng)監(jiān)管格局”。這一段表述可以視為“市場(chǎng)監(jiān)管”體制設(shè)計(jì)的目標(biāo)表達(dá)。以這樣的目標(biāo)設(shè)計(jì)來衡量當(dāng)今把食品藥品監(jiān)管也納入其中的市場(chǎng)監(jiān)管體制，可以發(fā)現(xiàn)，這個(gè)體制的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與《若干意見》中的表述存在著三點(diǎn)不一致：首先，關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管的“立足點(diǎn)”與食品藥品監(jiān)管的立足點(diǎn)基本完全不同;其次，建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的要求無法通過食品藥品監(jiān)管實(shí)現(xiàn);再次，食品藥品監(jiān)管的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)(如保障公眾人體健康和生命安全等)在《若干意見》中沒有相關(guān)的表述?？梢?，當(dāng)今將食品安全監(jiān)管也包括在內(nèi)的市場(chǎng)監(jiān)管體制與體制設(shè)計(jì)的“初心”，即目標(biāo)設(shè)計(jì)目的存在著較大的差異。

　　三是當(dāng)今食品藥品監(jiān)管實(shí)踐中若干問題的分析。

　　其一，食品藥品監(jiān)管的專業(yè)化要求與市場(chǎng)監(jiān)管體制下執(zhí)法職責(zé)整合要求的沖突。

　　市場(chǎng)監(jiān)管體制中，每一名執(zhí)法人員都面對(duì)著不同的監(jiān)管執(zhí)法知識(shí)、能力要求，無論是理論上還是實(shí)踐中，都不可能做到同時(shí)精通食品藥品監(jiān)管、工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督管理等全部監(jiān)管工作。然而，如果將執(zhí)法人員按照不同的監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)性職責(zé)劃分，則與“市場(chǎng)監(jiān)管”建立的初衷相違背。另一方面，市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部人員的崗位流動(dòng)是這一體制建立的另一目的，即實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量的整合。但是現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的真實(shí)情況是：專業(yè)人員可能會(huì)以“工作需要”等各種理由被調(diào)離專業(yè)崗位，專業(yè)監(jiān)管需求被“工作需要”的理由所屏蔽。

　　其二，基層監(jiān)管執(zhí)法存在著避重就輕、避難就易等的“理性經(jīng)濟(jì)人選擇”、權(quán)力過大的“尋租”、以及監(jiān)管“幅度”過寬而導(dǎo)致的“深度”不夠的情形。

　　不同監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法難度存在著差異，問責(zé)的力度也差別很大。尤其是近年來，食品藥品監(jiān)管的問責(zé)力度越來越大。出于容易完成和免責(zé)的“理性經(jīng)濟(jì)人選擇”，基層執(zhí)法人員往往會(huì)選擇工商職責(zé)等以秩序維護(hù)為目標(biāo)的工作任務(wù)崗位。市場(chǎng)監(jiān)管的行政權(quán)力覆蓋了一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體幾乎全部的行為規(guī)制，為權(quán)力尋租預(yù)設(shè)了可能的空間。另外，在管理學(xué)中，管理的“幅度”與“深度”成反比是一個(gè)常識(shí)。市場(chǎng)監(jiān)管的幅度之廣，足以造成監(jiān)管人員“走馬觀花”式的監(jiān)管方式?；蛟S這種“一批大檐帽只去一次”的監(jiān)管可以讓企業(yè)倍感輕松，但卻可能付出公眾身體健康甚至生命安全得不到有力保障的代價(jià)。

　　其三，上下體制不統(tǒng)一、再加上“屬地管理”的模式，食品藥品監(jiān)管的困境形成了“疊加”的趨勢(shì)。

　　“2015年以來，部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門與工商、質(zhì)檢、物價(jià)等部門合并為‘多合一’的市場(chǎng)監(jiān)管局。這一方面有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，整合行政執(zhí)法力量;但是，另一方面也有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能?；鶎咏⒘耸袌?chǎng)監(jiān)管部門，上一級(jí)仍是食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)檢等部門，上級(jí)多頭部署，下級(jí)疲于應(yīng)付，存在不協(xié)調(diào)等情況。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實(shí)施的效果?！盵5]“監(jiān)管體制機(jī)制需要進(jìn)一步研究，‘多合一’的市場(chǎng)監(jiān)管局有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但也在有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能”[6]。全國(guó)人大在對(duì)部分省市進(jìn)行《食品安全法》執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管體制存在的部分問題，其中，上級(jí)部門分別設(shè)立、基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的體制暴露出來的問題尤為突出?！罢龆嚅T”歷來是行政執(zhí)行的大忌，出現(xiàn)問題并不足為怪。在此問題百出的體制上再疊加“屬地管理”體制，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以堂而皇之地拒絕執(zhí)行上級(jí)監(jiān)管部門的要求，食品藥品監(jiān)管的“最后一公里”問題由此而凸顯。

　　三、食品藥品監(jiān)管體制的發(fā)展分析：建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的食品藥品監(jiān)管體制，努力實(shí)現(xiàn)食品藥品監(jiān)管“一體化”目標(biāo)

　　通過以上的分析可以看出，“橫向”的市場(chǎng)監(jiān)管體制與“縱向”的屬地管理體制不適合我國(guó)食品藥品監(jiān)管的需要，應(yīng)當(dāng)盡快予以修正。

　　本文認(rèn)為，食品藥品監(jiān)管體制的改革尚未完成，應(yīng)當(dāng)以我國(guó)的基本國(guó)情為出發(fā)點(diǎn)，以當(dāng)前的行政生態(tài)為基礎(chǔ)，盡快將食品藥品安全監(jiān)管體制從不具有“同質(zhì)性”的市場(chǎng)監(jiān)管體制當(dāng)中“剝離”出來，構(gòu)建“統(tǒng)一、權(quán)威、高效”的食品藥品監(jiān)管體制，努力實(shí)現(xiàn)食品藥品安全“一體化”監(jiān)管。

　　(一)告別“單一部門監(jiān)管”與“多部門監(jiān)管”的歷史，努力實(shí)現(xiàn)食品藥品安全的“一體化監(jiān)管”目標(biāo)。

　　許多反對(duì)多部門監(jiān)管的文章提出“單一部門監(jiān)管”才是解決食品安全問題的正確路徑?；蛟S他們真正想說的是“一體化監(jiān)管”。與“單一部門監(jiān)管”的本質(zhì)區(qū)別在于：“一體化監(jiān)管”是指以食品藥品安全的客觀屬性為依據(jù)，以公共管理的“權(quán)、責(zé)、能”的科學(xué)配制為原則，將具有“同質(zhì)性”的監(jiān)管職責(zé)盡量交由同一行政部門;監(jiān)管部門之間的“邊界”由食品藥品安全的“異質(zhì)性邊界”和科學(xué)分工的原則所決定;部門之間的無縫隙銜接則依靠制度、績(jī)效與問責(zé)。在“監(jiān)管全覆蓋”的前提下，盡量減少監(jiān)管部門的設(shè)置;在科學(xué)管理的前提下，盡量滿足食品藥品監(jiān)管對(duì)行政資源的需求。形成監(jiān)管目標(biāo)清晰明確、監(jiān)管部門職責(zé)清晰、監(jiān)管執(zhí)法深入到位、全過程監(jiān)管無縫隙銜接的統(tǒng)一、權(quán)威、高效的食品藥品監(jiān)管體制。

　　(二)建立“統(tǒng)一、權(quán)威、高效”的食品藥品監(jiān)管體制是實(shí)現(xiàn)食品藥品監(jiān)管一體化目標(biāo)的唯一路徑。

　　“統(tǒng)一、權(quán)威、高效”的食品藥品監(jiān)管體制至少應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面的特征。

　　1、將食品藥品監(jiān)管從非“同質(zhì)性”的市場(chǎng)監(jiān)管體制中“剝離”，從國(guó)家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自上而下建立專業(yè)的食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　只有將監(jiān)管的載體職責(zé)清晰明確，并去除與食品藥品監(jiān)管無關(guān)的職責(zé)，食品藥品監(jiān)管的專業(yè)化特征才能予以凸顯，其專業(yè)化監(jiān)管的作用才能夠得以發(fā)揮。國(guó)家層面各項(xiàng)關(guān)于食品藥品安全保障的“頂層設(shè)計(jì)”可以最大程度的到達(dá)基層執(zhí)法層面。食品藥品的問題得到真正的關(guān)注與及時(shí)的回應(yīng)。監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化素質(zhì)提升獲得動(dòng)力和工作實(shí)踐的鍛煉機(jī)會(huì)將大幅提高。

　　2、實(shí)行省以下食品藥品監(jiān)管部門“垂直管理”的體制，建立國(guó)家“權(quán)威”的食品藥品監(jiān)管指揮、調(diào)度體系。

　　“地方割據(jù)”的食品藥品監(jiān)管體制根本無法滿足食品藥品安全保障的需要。實(shí)行“垂直管理”，可以樹立食品藥品監(jiān)管自上而下的權(quán)威，排除種種外部干擾。保證政令暢通，使包括行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等各項(xiàng)具體措施的行政監(jiān)管到位并切實(shí)發(fā)揮作用?！按怪惫芾怼钡捏w制還可以在一定程度上使食品藥品監(jiān)管部門有可能對(duì)地方政府的食品藥品安全責(zé)任落實(shí)情況予以監(jiān)督和“糾錯(cuò)”，避免地方政府因其它種種理由而以食品藥品安全為“交換條件”的“理性經(jīng)濟(jì)人選擇”。當(dāng)然，“垂直管理”并不是不要地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，食品安全監(jiān)管工作還應(yīng)當(dāng)依法接受地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以充分保證監(jiān)管與屬地的特點(diǎn)相適應(yīng)。

　　3、大幅度增加食品藥品專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員的數(shù)量，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，壯大食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，形成強(qiáng)大的專業(yè)化監(jiān)管部門。

　　食品藥品安全是基本民生問題，是體現(xiàn)我黨執(zhí)政能力的大問題，是關(guān)乎政府形象和公共管理水平“及格”與否的關(guān)鍵性問題。在這樣的監(jiān)管要求下，不應(yīng)當(dāng)以“控制編制預(yù)設(shè)、精簡(jiǎn)公務(wù)員隊(duì)伍”為惟一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，也不能以“市場(chǎng)監(jiān)管”體制的形勢(shì)在表面上解決食品藥品監(jiān)管專業(yè)化力量不足的問題。應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍人員不足、專業(yè)化監(jiān)管力量水平還與監(jiān)管需要相距甚遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)。從基本民生保障的高度解決這個(gè)問題。在明確建立“垂直管理”的食品藥品監(jiān)管體制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮科學(xué)這個(gè)專業(yè)化行政監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備，在科學(xué)測(cè)量的基礎(chǔ)上不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，以滿足食品藥品安全保障的需要。

　　食品藥品監(jiān)管體制的改革與確立并不僅僅是食品藥品監(jiān)管部門的事情，而是關(guān)系到食品藥品安全保障目標(biāo)能不能真正實(shí)現(xiàn)、人民群眾飲食用藥能否“放心”的大事。對(duì)體制的分析研究不應(yīng)當(dāng)偏離這個(gè)基本目標(biāo)?！安煌跣摹钡母母锊攀怯幸饬x的改革。